Tulossa:

Reilu peli 4 – Tarkoitussidonnaisuuden periaate

Tietoja

Kategoria: Reilu peli

Julkaistu perjantai, 27 tammikuu 2012 00:00

Kirjoittanut Takapähkäilijä

Osumia: 465

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteesta on säädetty hallintolain 6 §:ssä, jonka mukaan viranomaisen/toimielimen ”on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin”. Periaate sisältää siten muun ohella myös yleisen kiellon käyttää väärin mitä tahansa viranomaisen tehtäviin ja toimivaltaan kuuluvaa elementtiä. Näin ollen voidaan puhua myös yleisestä toimivallan väärinkäyttökiellosta.

Tarkoitus ei siis pyhitä kaikkia keinoja, vaan ainoastaan sellaiset, jotka ovat lain mukaan hyväksyttäviä. Tämä ei ole missään nimessä kovin helppo tai yksiselitteinen asia, mutta niiden virkamiesten tai päättäjien, jotka haluavat tehdä työtään lain hengen mukaisesti, kannattaisi lukea tämä juttu läpi, kenties useampaan kertaan.  

Tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää, että viranomainen käyttää toimivaltaansa vain siihen tarkoitukseen, johon se on laissa määritelty tai muuten tarkoitettu käytettäväksi. Viranomaisen toiminnan on siis edistettävä vain ja ainoastaan sen oman toiminnan toteuttamista ja kulloinkin sovellettavan lain tarkoitusta. Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaiset päätökset kumotaan yleensä harkintavallan väärinkäytöstä johtuvana toimivallan ylityksenä. Toimivallan ylitys kirjataan usein hallintotuomioistuimen päätökseen siten, että viranomainen tai toimielin on mennyt ”päätös- ja toimivaltaansa ulommaksi”. Kansanomaisesti voidaan sanoa, että päättäjä on mennyt naapurin tontille tai ylittänyt valtuutensa.

Ensi ajatukseni tätä kirjoitusta aloittaessa olikin oikeastaan se, että tarkoitussidonnaisuuden periaatteen noudattaminen erityisesti kunnallisessa päätöksenteossa on eräs virkamiehen/toimielimen esittelijän tärkeimmistä ohjenuorista. Juuri esittelijän on tunnettava päätösasiassa sovellettavan lain tai muun normin sisältö ja tarkoitus niin, että hän osaa selostaa päättävälle toimielimelle myös päätettävänä olevassa asiassa sovellettavan oikeuden rajat.

Tässä on tietenkin muistutettava siitä, että päättäjät, kunnassa siis yleensä luottamushenkilöt, ovat yhdenmittaisessa vastuussa esittelijän kanssa päätöksen lainmukaisuudesta ja seurauksista. Juuri luottamushenkilöt tekevät asiassa lopullisen ratkaisun, eikä se aina suinkaan ole esittelijän pohjaesityksen mukainen. Kun näin käy, näkisin erityisen tärkeänä sen, että esittelijä myös osaltaan valvoo, ettei toimielin mene päättäessään toimivaltaansa ulommaksi. Tästä ilmiöstä on lukuisia esimerkkejä kunnan rakennus- ja ympäristölautakunnan pöytäkirjoissa, joissa toimielin on päätynyt täysin päinvastaiseen lopputulemaan kuin mitä esittelijä (esim. rakennustarkastaja) päätösehdotuksessaan on esittänyt. Esittelijälle jää tietenkin tässä tilanteessa vain yksi keino välttää virkavastuu mahdollisesti lainvastaisesta päätöksestä (virkasyyte), ja tämä on tietenkin jättää pöytäkirjaan erimielisen kantansa lautakunnan päätöksestä.

Kuntakentässä päättäjät kun ovat useimmiten maallikkoja, joiden hyvätkään tarkoitusperät eivät oikeuta tarkoitussidonnaisuuden periaatteen loukkaukseen. Säädettyyn toimivaltaan kuuluvaa virka- ja muuta vastuuta päätöksien lainmukaisuudesta on toki eritasoista ja -muotoista, mutta pähkäillään sitä erikseen tulevissa jutuissa.

Hyvän kuvan siitä, mitä oikeusohjeita esittelijän ja kuntapäättäjien on toimialoittain tunnettava, saa valtuuston 20.6.2011 käsittelemän kunnan palveluverkkoselvityksen liitteistä.  Niissä on säädös poikineen, eivätkä luettelot ole edes tyhjentäviä. Kuten todettua, esittelijän ja kuntapäättäjien on tunnettava kaikkien näiden säädösten tarkoitus ja niissä säädetyn toimivallan rajat. On kuitenkin erikoista, ettei toimialojen johtosääntöihin näitä toimialalla sovellettavia tärkeimpiä säädöksiä näemmä ole otettu liitteeksi edes ohjeellisena. Syytä kuitenkin olisi.

Koska Pähkäilijä operoi (pähkäilee) pääasiassa kirkkonummelaisessa kuntakentässä ja kontekstissa, on kunnallinen päätöksenteko, sen perusteet, motiivit ja monasti myös niiden toinen näkökulma olennaista. Yritän kuvata lyhyesti tarkoitussidonnaisuuden periaatteen kansallispelimme pesäpallon raameissa koska se, kuten kuntapäätöksentekokin, on joukkuepeliä. Pyrkimyksenä on ”hoitaa pisteet himaan” joukkueen eduksi – eli kunnan veronmaksajien parhaaksi. Tämä kuvaukseni ei tietenkään ole tyhjentävä esitys periaatteen sisällöstä ja kaikista hienouksista, mutta toivon mukaan se saa lamppuja syttymään asian tiimoilta.

Pesäpallokenttä syöttörinkeineen, etu-, sivu-, ja takarajoineen kuvaa laissa ja muissa soveltuvissa normeissa päättäjälle (toimielimelle) asetettuja toimi- ja harkintavallan sekä lain rajoja. Syöttäjä kuvaa asian esittelijää, pallo päätettävänä olevaa asiaa ja lyöjä toimielintä tai päättäjiä. Kaikkien pelaajien on tunnettava pelin säännöt ja noudatettava niitä, muutoin tuomari (valitusviranomainen) puuttuu asiaan.

Syöttäjä vastaa siitä, ettei hän syötä väärää (pohjaesitys). Lyöjän on syöttäjän ilmaan viskaamaa palloa lyödessään saatava lyöntinsä pysymään pelikentän rajojen sisällä. Se, mihin lyöjä lyöntinsä suuntaa, on lyöjän harkinnassa. Merkitystä ei tällöin ole sillä, tavoitellaanko lyönnillä etu-, sivu- vai takarajalle suuntautuvaa lyöntiä, kunhan pallo putoaa pelikentän rajojen sisälle. Lyönti (päätös) pysyy tällöin toimielimen harkinta- ja päätösvallan rajoissa, on lainmukainen ja tarkoitussidonnaisuuden periaatetta kunnioittava.

Tarkoitussidonnaisuuden rikkomisesta voisi esimerkiksi olla kyse, jos lautakunta päättäisi lakkauttaa koulun ja ryhtyisi toimiin tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi, vaikka kunnan johtosäännön mukaan koulun lakkauttamisesta päättäisi yksinomaan kunnanvaltuusto. Lautakunta ylittäisi tällöin harkinta- ja toimivaltansa. Löisi siis pesäpallovertausta käyttäen laittoman. Näin tapahtui mm. Upinniemen koulun kohdalla, minkä vuoksi asia vietiin tuomarien käsittelyyn.

Käytännössä ei ole aina yksiselitteisesti määriteltävissä, mikä on viranomaisen toimivallan käytön oikea tarkoitus ja mitkä siten ovat toimivallan käytön sallitut rajat. Näihin kysymyksiin on mahdollista vastata vain selvittämällä kulloinkin sovellettavan normin (lain, asetuksen, johtosäännön jne.) sisältöä ja sillä tavoiteltavia päämääriä kussakin tapauksessa erikseen. Lähes asiasta kuin asiasta löytyy tietenkin myös oikeuskäytäntöä, siis ylimpien tuomioistuimien ennakkoratkaisuja (tuomioita ja päätöksiä), jotka ohjaavat tietenkin lain soveltamista.

Esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) yleinen tavoite on lain 1 § mukaan (1 mom.) järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että siinä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä sekä (2 mom.) turvata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun, suunnittelun laatu ja vuorovaikutteisuus, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevissa asioissa. Ei ole muuten ihan vähän vaadittu, mutta tämä on laki ja sen mukaan pitää toimia lain tarkoitusta noudattaen.

Arvioitaessa tarkoitussidonnaisuuden vaikutuksia kiistanalaisessa tilanteessa on ensin selvitettävä, minkä tarkoitusperien toteuttamiseksi viranomaiselle on lailla tai lain mukaan delegoidulla alemmalla normilla (esimerkiksi jonkin ministeriön tai valtioneuvoston asetuksella tai kunnan johtosäännöllä) annettu päätös- tai muu toimivalta. Sen jälkeen tutkitaan, onko viranomainen tosiasiallisesti toiminut näiden, vai joidenkin muiden (vieraiden) eli kiellettyjen tarkoitusten toteuttamiseksi.

Esimerkiksi asiallisen yhteyden puuttuminen suorituksen ja vastasuorituksen välillä voi johtaa tarkoitussidonnaisuuden loukkaamiseen (kytkentä- eli koplaamiskielto). Lainvastaista koplaamista olisi hyvänä esimerkkinä rakennuslautakunnan rakennuslupaan liittämä ehto, että luvan hakijan on muutettava kuntaan kahden vuoden kuluessa. Maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1992) on kyllä sinänsä pykälät lupatoimivallasta. Niistä ja lain tarkoituksesta voidaan kuitenkin päätellä, että lupaan liitetty, vastasuoritusta edellyttävä mutta liikkumisvapautta (perustuslaki 9 §) rajoittava ehto ei olisi asiallisessa yhteydessä lupa-asiaan.

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaista voi olla myös se, että viranomainen käyttää omaa erityisasemaansa painostuskeinona tai muuten väärin, mikä perustuu joko julkisen vallan yksinomaiseen käyttöoikeuteen, palveluntuottajan asemaan tai määräävään markkina-asemaan. Koska julkisen vallan käyttö ei voi olla kaupanteon kohteena, kunta ei esimerkiksi voi sopia, että se tekee tietynsisältöisen rakennuslupa- tai kaavapäätöksen erityistä korvausta tai maksua vastaan.

Menettelymuotojen väärinkäyttö voi niin ikään sisältää tarkoitussidonnaisuuden periaatteen loukkauksen. Klassinen esimerkki tarkoitussidonnaisuuden periaatteen merkityksestä on viran haettavaksi julistaminen. Virka voidaan yleensä julistaa uudelleen haettavaksi, jos päteviä hakijoita ei ilmaannu hakuajan kuluessa. Jos viran uudelleen haettavaksi julistamisen tosiasiallisena tarkoituksena kuitenkin on syrjäyttää virkaa alun perin hakeneet pätevät hakijat, menettelyä ei voida pitää tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaisena (KHO 1992 A 51).

Myös julkisen vallan käytön sitominen maksusuoritukseen voi merkitä harkintavallan väärinkäyttöä. Tämän mukaisesti päätöksessä (KHO 1995 A 31) katsottiin, että julkisen vallan käytön (kaavapäätöksen tekemisen) edellytykseksi ei voitu asettaa suostumista laissa säädettyä suurempaan maksuvelvollisuuteen julkisyhteisölle.

Esittelijöiden ja päättäjien on siis ehdottomasti tunnettava sovellettava oikeus ja sen tarkoitussisältö, siis lait ja alemman asteiset normit, kun he käyttävät heille lain suomaa julkista valtaa kuntakoneessa yhteisistä asioistamme päättäessään. Vain näin tarkoitussidonnaisuuden periaate toteutuu päätöksenteossa ja vältytään turhilta valitusprosesseilta.

Tämä kaikki lukijoiden ja päättäjien tietoon saatettakoon, ettei pallo joutuisi hukkaan, vaan pysyy lyötäessä aina laillisen pelikentän rajojen sisällä. Oman joukkueemme ja maksaneiden jäsenten, kunnan veronmaksajajäsenten, parhaaksi.

Kukin tätä omalta kohdaltaan pähkäilköön. Muista lukea myös Reilun pelin aiemmat jutut!

Lähteet: Olli Mäenpää; Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet 2008, Heikki Harjula – Kari Prättälä; Kuntalaki 2007, Heikki Kulla; Hallintomenettelyn perusteet 2008, FINLEX ® - Valtion säädöstietopankki